Kommunale Haushalte
im Landkreis Cuxhaven

Sitzung des Niedersächsischen Landtages am 14.11.2008; Fragestunde

Kleine Anfrage der Abgeordneten Jürgen Krogmann und Johanne Modder (SPD). Die Abgeordneten hatten gefragt:

In der sogenannten Cuxland-Erklärung haben jetzt kommunalpolitische Vertreter der Stadt und des Landkreises von Cuxhaven auf die aus ihrer Sicht dramatische Situation in der Region hingewiesen und die Landesregierung zum Handeln aufgefordert.

Beklagt werden ein besorgniserregender Rückgang der Zahl sozialversicherungspflichtiger Beschäftigter (1997 40 500 auf 2007 37 000) sowie die hier besonders drastischen Folgen des demografischen Wandels (Rückgang Zahl der Kinder im Kita-Alter in sechs Jahren um ca. ein Viertel). Die Steuerkraft sei unterdurchschnittlich, und die Verschuldung der Kommunen sei dadurch und durch die Absenkung der Steuerverbundquote im kommunalen Finanzausgleich bereits jetzt besorgniserregend. Die Summe der kommunalen Fehlbeträge beträgt im Cuxland derzeit 550 Millionen Euro (vgl. 2002: 240 Millionen Euro).

Förderprogramme der EU könnten, obgleich der Landkreis Cuxhaven Ziel-1-Fördergebiet sei, nicht genutzt werden, da eine kommunale Kofinanzierung angesichts der oben geschilderten Gesamtsituation oft nicht darstellbar sei.

Auch Bedarfszuweisungen der Landesregierung würden diese grundsätzliche Problematik nicht lösen, zumal sie mit weiteren hohen Auflagen für die Kommunen, z. B. Einsparungen in der Jugend-, Vereins- und Kulturförderung oder in der Tourismusförderung, verbunden seien.

Insgesamt fehle in den kommunalen Haushalten im Landkreis Cuxhaven das Geld für erforderliche Investitionen. Selbst die Erfüllung von Pflichtaufgaben werde daher zunehmend zum Problem. Wichtige Zukunftsprojekte, wie der vom Bund geförderte Ausbau der Kindertagesstätten, wären damit nicht zu schaffen. Den 8 000 Kindern und Jugendlichen, die im Landkreis Cuxhaven von Armut bedroht sind, fehle es an Bildung, Förderung und sozialen Kontakten. Für die nötigen kommunalen Konzepte fehlen auch hier die erforderlichen Mittel.

Diese dramatische Entwicklung bezieht sich nicht nur auf das Cuxland, sondern betrifft auch andere Kommunen oder Regionen im Lande.
Dies vorausgeschickt, fragen wir die Landesregierung:

Teilt sie die Einschätzungen der Cuxland-Erklärung in Bezug auf die dramatische Situation dieser Region?

Gibt es weitere Regionen in Niedersachsen, die unter vergleichbaren Problemen leiden, und, wenn ja, welche sind dies?

Welche Strategie verfolgt die Landesregierung, um dem Cuxland oder anderen Not leidenden Regionen wieder eine Perspektive zu eröffnen und den Verfassungsgrundsatz der Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Niedersachsen zu gewährleisten?

Innenminister Uwe Schünemann beantwortete namens der Landesregierung die Kleine Anfrage wie folgt:

Die äußerst angespannte Haushaltslage der niedersächsischen Kommunen hat sich im Jahr 2007 gegenüber dem Vorjahr zum zweiten Mal in Folge insgesamt geringfügig verbessert. Allerdings stellt sich die Situation regional sehr unterschiedlich dar. So weisen von den 465 kommunalen Verwaltungseinheiten - Samtgemeinden werden mit ihren Mitgliedsgemeinden zusammengefasst - nach wie vor 176 Körperschaften Fehlbeträge in Ihren Verwaltungshaushalten aus.
Die Finanzlage der Kommunen im Landkreis Cuxhaven hat sich entgegen der landesweit festzustellenden Entwicklung auch in den vergangenen zwei Jahren weiter verschlechtert. Die im Landkreisbereich zum Jahresende 2007 aufgelaufenen Kassenkredite in Höhe von 428.728.893 EUR hatten sich bis zum Ende des ersten Halbjahres 2008 nochmals um 21.735.879 EUR oder 5,07% gesteigert.

Eine der Ursachen für diese Entwicklung ist die unterdurchschnittliche Steuereinnahmekraft der dortigen Kommunen. In dem Dreijahreszeitraum 2005 bis 2007 blieb die erwirtschaftete durchschnittliche Steuereinnahmekraft aller Cuxland-Kommunen mit 462,88 EUR/EW um 26,53% unter der durchschnittlichen Steuereinnahmekraft anderer Landkreisbereiche zurück. Der Landkreis Cuxhaven rangiert damit auf dem letzten Platz aller niedersächsischen Landkreise.

Diese Steuer-Einnahmeschwäche führt allerdings zu erheblichen Leistungen aus dem Kommunalen Finanzausgleich, mit dem auch im Landkreis Cuxhaven die fehlende Steuerkraft teilweise ausgeglichen wird. So sind dem Landkreis und seinen kreisangehörigen Städte, Gemeinden und Samtgemeinden allein im Jahr 2007 insgesamt rd. 105,6 Mio. EUR an KFA-Zuweisungen zugeflossen. Dabei profitieren der Landkreis Cuxhaven und seine kreisangehörigen Gemeinden sowohl von dem Flächenfaktor als auch von dem demografischen Faktor, den das Land Niedersachsen in Kenntnis der finanziellen und demographischen Probleme in Teilen Nieder-sachsens mit der Reform des Kommunalen Finanzausgleichs im Jahr 2007 eingeführt hat. So hat allein der Flächenfaktor dem Landkreis Cuxhaven im Jahr 2007 zusätzliche Schlüsselzuweisungen in Höhe von 6,2 Mio. EUR gebracht. Die Schlüsselzuweisungen sind damit im Vergleich zum Vorjahr um 14,3 v. H. gestiegen.

Soweit im Zusammenhang mit dem Kommunalen Finanzausgleich - so auch in der sog. Cuxhaven-Erklärung - die Auswirkung der Steuerverbundquoten-Absenkung im Jahr 2005 beklagt wird, ist festzustellen, dass der Landkreis Cuxhaven und seine kreisangehörigen Gemeinden vor der Absenkung im Jahr 2004 rd. 72 Mio. EUR Finanzausgleichszuweisungen erhielten, während im Jahr 2008 rund 103 Mio. EUR zugewiesen wurden. Dies bedeutet eine Steigerung der Zuweisungen aus dem Kommunalen Finanzausgleich von 43 v. H. innerhalb von nur 4 Jahren, wobei in diese Steigerung die Absenkung der Steuerverbundquote bereits eingerechnet ist. Überhaupt hatte der Landkreis Cuxhaven einschließlich seiner Gemeinden seit dieser Zeit nur einmal einen niedrigeren Zuweisungsbetrag als im Jahr 2004, nämlich in 2005, und zwar um lediglich 950.000 Euro.

Auch einwohnerbezogen profitiert der Landkreis Cuxhaven mit seinen Gemeinden überdurchschnittlich hoch von den Zuweisungen aus dem Kommunalen Finanzausgleich. So erhielt der Kreisbereich Cuxhaven im Jahr 2008 mit 498,92 EUR pro Einwohner den dritthöchsten Zuwei-sungsbetrag nach Lüchow-Dannenberg und Uelzen. Zum Vergleich: Der Landesdurchschnitt unter den Kreisen lag bei 350,08 EUR pro Einwohner, der Wert für den Kreisbereich Cuxhaven damit um 42,5% höher.

Der schwierigen Einnahmesituation des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden trägt die Landesregierung auch durch die Gewährung von Bedarfszuweisungen Rechnung. So erhalten 11 von 14 Städten, Gemeinden und Samtgemeinden seit Jahren entsprechende Zuweisungen bewilligt. Auch dem Landkreis Cuxhaven wird im laufenden Verfahren eine Bedarfszuweisung in Höhe von 4 Mio. EUR in Aussicht gestellt werden. Insgesamt fließen knapp 36% des diesjährigen Bedarfszuweisungskontingents in den Landkreis Cuxhaven und mildern die Einnahmeschwäche zusätzlich ab. Es gibt keinen anderen Landkreis in Niedersachsen, in den auch nur ansatzweise vergleichbare Bedarfszuweisungsbeträge bewilligt werden. Kassenwirksam sind im laufenden Haushaltsjahr bereits 15,6 Mio. EUR an Bedarfszuweisungsmitteln in den Landkreis Cuxhaven geflossen. Weitere 10,9 Mio. EUR sind den Kommunen bisher in Aussicht gestellt und werden zum großen Teil auch noch im laufenden Haushaltsjahr abfließen können.

Die Landesregierung setzt Bedarfszuweisungen seit 2004 als flankierendes Instrument zur Haushaltskonsolidierung ein. Antragstellende Kommunen müssen in der Tat hohe Anforderun-gen erfüllen, um eine Bedarfszuweisung zu erhalten. So ist u. a. eine absolute Haushaltsdisziplin im Einnahme- und Ausgabeverhalten unabdingbare Bewilligungsvoraussetzung. Der Konsolidierungswille muss über Zielvereinbarungen und Haushaltssicherungskonzepte hinreichend dokumentiert sein. Diese hohen Anforderungen sind sowohl dem wirtschaftlichen Einsatz der knappen Bedarfszuweisungsmittel als auch der Solidarität mit den übrigen Kommunen des Landes geschuldet, denn es handelt sich hierbei letztlich um Mittel aus dem Kommunalen Finanzausgleich.

Gleichwohl gesteht die Landesregierung selbstverständlich auch besonders finanzschwachen Kommunen und solchen, die Bedarfszuweisungen erhalten, Mittel für die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben zu. Hier wird ein Anteil von bis zu 3 v.H. des Haushaltsausgabevolumens als angemessen angesehen. Innerhalb dieses allgemein gültigen Rahmens kann jede Kommune freiwillige Aufgaben mit eigenverantwortlicher Prioritätensetzung wahrnehmen.

Ein solcher, konsequenter Konsolidierungskurs, wie ihn die Landesregierung im Übrigen auch im Landeshaushalt seit 2003 fährt, ist nicht zuletzt auch Ausfluss der jüngsten Entscheidung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs zum Kommunalen Finanzausgleich. Danach ist die Landesregierung angesichts der in vielen Kommunen kritischen Kassenkreditsituation, die sich vielfach und insbesondere im Cuxhavener Bereich noch erheblich zu verschlechtern droht, zum Handeln gezwungen. In seinem Urteil vom 7.3.2008 hat der StGH auch festgestellt, dass ein ständiger Einsatz neuer Kassenkredite ohne echte Rückzahlungsperspektive einen Formenmissbrauch darstelle und dass der Gesetzgeber bei fortschreitender Konsolidierung des Landeshaushaltes verpflichtet sei, dafür Sorge zu tragen, dass die entgegen den gesetzlichen Vorschriften aufgenommenen Kassenkredite auf ein zulässiges Maß zurückgeführt werden. Dies sei eine gemeinsame von Land und kommunalen Gebietskörperschaften zu bewältigende Aufgabe.

Das Land hat u. a. durch die Aufstockung des Kommunalen Finanzausgleichs im Jahr 2007 und durch den seit langem aus der kommunalen Ebene geforderten Wegfall der Investitionsbindung ab 2009 Schritte zur Verringerung der kommunalen Kassenkreditbelastung eingeleitet.

Zugleich müssen aber auch die Kommunen ihren Teil einbringen, um ein weiteres Anwachsen der Kassenkreditverschuldung zu verhindern. Einige Kommunen können keine weiteren Konsolidierungsmaßnahmen ergreifen und müssen als auskonsolidiert eingestuft werden. Anderen Kommunen, auch im Landkreis Cuxhaven, kann dies aber nicht bescheinigt werden. So konnten vier der elf antragstellenden kreisangehörigen Städte, Gemeinden und Samtgemeinden im Landkreis Cuxhaven in den letzten Jahren die vorgesehenen Bedarfszuweisungen nicht vollständig erhalten, weil sie hinsichtlich ihrer beeinflussbaren freiwilligen Leistungen keine hinreichende Haushaltskonsolidierung praktizierten. Dabei verkennt die Landesregierung nicht die besondere touristische Ausrichtung der Kommunen im Cuxhavener Land und die damit verbundenen finanziellen Lasten. Allerdings handelt es sich hierbei nicht um ein Alleinstellungsmerkmal; vielmehr sind von dieser Problematik auch andere Regionen, z.B. der Harz betroffen.

Bei der Bewertung des Ausgabeverhaltens fällt die Aufgabenwahrnehmung im touristischen Bereich allerdings eindeutig dem freiwilligen Spektrum zu. Als freiwillige Aufgaben werden sämtliche Bereiche zusammengefasst, die der Kommune nicht durch Gesetz oder Verordnung auferlegt sind. Diese klare, mit den kommunalen Spitzenverbänden abgestimmte Definition lässt eine einheitliche Bewertung und einen Vergleich aller kommunalen Haushalte zu. Sofern eine Kommune Wirtschaftsförderung betreibt, werden die Aufwendungen demzufolge ebenfalls dem freiwilligen Bereich zugeordnet. Eine sinnvolle Abgrenzung der Aufgabenbereiche Wirtschaftsförderung und Tourismus ist schon aufgrund der unscharfen Übergänge zu anderen freiwilligen Aufgabenbereichen nicht möglich.
Dass sich kommunale Investitionen in den Tourismus tatsächlich positiv im Haushalt niederschlagen, konnte bisher nicht belastbar nachgewiesen werden. Die in den vergangenen Jahrzehnten vielerorts geschaffenen touristischen Einrichtungen wie Bäder, Kuranlagen und Museen, sind vielfach schon aufgrund mangelnder Auslastung nicht kostendeckend zu betreiben. Auch die mit einer Neuprädikatisierung von Kurorten verbundenen hohen qualitativen Maßstäbe werden manchen finanzschwachen Kurort vor erhebliche Probleme stellen.

Gleichwohl hat sich die Landesregierung auch in diesen Regionen wirtschaftlich sinnvollen kommunalen Investitionen bisher nicht verschlossen und sie auch gefördert. So sind - auch vor dem Hintergrund verhältnismäßig hoher Förderquoten - kommunale Kofinanzierungsanteile bisher weit überwiegend kommunalaufsichtlich mitgetragen worden. Dies wird auch zukünftig so bleiben, wenn Nachhaltigkeit und Zukunftsfähigkeit eines Projektes im Vordergrund stehen und Folgekosten vermieden oder in vertretbarem Rahmen gehalten werden.

In der Regel sind es jedoch weniger die Investitionskosten, die die kommunalen Haushalte belasten. Die finanziellen Probleme ergeben sich vielmehr aus dem laufenden Betrieb der Einrichtungen. Energie- und Personalkosten sind nur zwei Beispiele für schwer beeinflussbare Kostenblöcke. Die Kommalaufsicht wird deshalb auch künftig bei allen zusätzlichen Maßnahmen und Projekten ein besonderes Augenmerk auf die Folgekosten werfen müssen. Wenn sich die Rentabilität einzelner Maßnahmen abzeichnet oder zumindest eine deutliche Verringerung bestehender Betriebskosten eintritt, dürfte grundsätzlich weder eine Kreditaufnahme versagt noch eine Bedarfszuweisung gekürzt werden müssen.

Nach der sog. Cuxhaven-Erklärung hat sich die Haushaltslage des Landkreises leicht verbessert. Diese leichten strukturellen Überschüsse sind auch dem Einwirken der Kommunalaufsicht geschuldet. Der einheitliche Kreisumlagehebesatz in Cuxhaven stellt mit 52,5 v. H. landesweit längst keinen Spitzenwert dar; dieser liegt derzeit bei 55,6 v. H im Landkreis Peine. Einem umlagefinanzierten Gemeindeverband wie dem Landkreis Cuxhaven mit einer Kassenkreditbelastung von über 113 Mio. EUR bleibt auch mit Blick auf das noch vorhandene und vertretbar einzufordernde Konsolidierungspotential im kreisangehörigen Bereich nach Auffassung der Landesregierung derzeit keinerlei Spielraum für eine Umlagesenkung.

Den kommunalen Finanzausgleich oder gar die Steuerverbundabsenkung in 2005 für die kommunalen Fehlbeträge im Cuxhavener Land verantwortlich zu machen, geht nach Auffassung der Landesregierung an der Realität vorbei. So ist der Kommunale Finanzausgleich als solcher wie auch der Steuerverbundabsenkung 2005 in seinen Auswirkungen auf die Kommunen, also auf den Landkreis Cuxhaven und seine kreisangehörigen Gemeinden, vom Staatsgerichtshof in seinem Urteil aus dem März 2008 für rechtmäßig erklärt worden.

Aus alledem ergibt sich, dass die Landesregierung über die Kommunalaufsicht den gebotenen Weg zur notwendigen Haushaltskonsolidierung beschritten hat. Die Wiederherstellung der mit Verfassungsrang ausgestatteten Haushaltsstabilität im Bereich des Landkreises Cuxhaven sollten wir alle - und damit meine ich insbesondere auch die Damen und Herren von den Oppositionsfraktionen - tatkräftig unterstützen. Sie wird für die dauerhafte Sicherung kommunaler Selbstverwaltung mit finanzieller Handlungsfähigkeit von entscheidender Bedeutung sein.

Dies vorausgeschickt beantworte ich die mündliche Anfrage namens der Landesregierung wie folgt:

Zu 1.:
Infolge der bei den Kommunen im Landkreis Cuxhaven zum Jahresende 2007 aufgelaufenen Kassenkredite in Höhe von rd. 428 Mio. EUR, die in der Mehrzahl der dortigen Kommunen derzeit noch weiter ansteigen, ist die finanzielle Situation als besorgniserregend und dramatisch zu bezeichnen.

Zu 2.:
Es gibt auch in anderen Landesteilen besonders finanzschwache Kommunen, hier ist insbesondere der ostfriesische Raum zu nennen. Die Kommunen dort können trotz erheblicher Steuerschwäche, eigene Fehlbeträge vermeiden oder deutlich begrenzen. Dies ist im Wesentlichen auf die dort über Jahrzehnte geübte Haushaltsdisziplin zurückzuführen. Auch im Harz finden sich einzelne hochverschuldete Gemeinden und Samtgemeinden.

Zu 3.:
Die Landesregierung ist aktiv, um die strukturellen Voraussetzungen in Cuxhaven zu verbessern. So sind und werden z.B. insgesamt Haushaltsmittel von bis zu 100 Mio. EUR zum Aufbau der Offshore-Infrastruktur in Cuxhaven bereitgestellt und die Voraussetzungen für rund 2.000 Arbeitsplätze geschaffen.

Der Landkreis Cuxhaven gehört zu den aktiven Antragstellern der EU-Förderung. In der Förderphase 2007 bis 2013 wurden im Kreisbereich allein aus dem Bereich des MW bereits 15 Projekte mit einem Gesamtvolumen von mehr als 11 Mio. EUR, darunter 6,6 Mio. EUR EU- und Landesmittel sowie rund 2,4 Mio. EUR an anteiliger Kofinanzierung aus kommunalen Mittel bewilligt. Ergänzend konnten weitere kommunale Projekte im Bereich der Integrierten ländlichen Entwicklung des ML mit EU- und GAK- Mittel in Höhe von ca. 3,0 Mio. EUR unterstützt werden."

Bei der Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung ist es im Jahr 2007 erstmalig wieder zu einer leichten Aufwärtsentwicklung gekommen.
Die Landesregierung wird darüber hinaus alle zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, auch über kommunalaufsichtliches Einwirken, nutzen, um die aufgelaufenen Kassenkredite deutlich zurückzuführen. Dabei müssen alle Möglichkeiten zur Haushaltskonsolidierung konsequent herangezogen werden. Dazu gehört auch, Investitionen vorzunehmen, die zu einer Verringerung von Folgekosten beitragen und sich so mittelfristig rentieren. Das in einzelnen Kommunen im Landkreis Cuxhaven aber nach wie vor vorzufindenden unvertretbar hohe Ausgabeniveau wird kurzfristig deutlich abgesenkt werden müssen.

Neben den schon beschriebenen Maßnahmen zur Stärkung der Kommunalfinanzen wird die Landesregierung Maßnahmen zur Entschuldung besonders finanzschwacher Kommunen ergreifen. Die Grundsätze zur Vergabe von Bedarfszuweisungen sind bereits im Juni 2008 entsprechend verändert worden. Die erste konkrete Entschuldungshilfe wird einer Samtgemeinde aus dem Landkreis Cuxhaven zuteil, die die finanzielle Leistungsfähigkeit in ihrem Bereich damit dauerhaft sicherstellen wird.

Der Verfassungsgrundsatz der Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist im Übrigen schon aufgrund der Ausgleichswirkungen des Kommunalen Finanzausgleichs als gewahrt anzusehen. Die Landesregierung wirkt auch bei der Gewährung zweckgebundener Zuweisungen darauf hin, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit der antragstellenden Kommune angemessen berücksichtigt wird.

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